17 Nov MARCO LEGAL DE COMPRAS PUBLICAS EN EL SECTOR TEXTIL ECUATORIANO
El Sector Textil en el Ecuador constituye una gran fuente de ingresos para quienes laboran en este medio, pues, crea puestos de empleo, generando que la Industria Textil sea el sector manufacturero con más mano de obra en el país aportando un aproximado del 7% del PIB manufacturero nacional (Asociación de Industriales Textiles del Ecuador AITE, 2012)
A partir de enero del 2020 las ventas en el país cayeron un 10%, y a causa de la paralización por la emergencia sanitaria provocada por el covid-19, la mayoría de las empresas textiles no están produciendo de forma común, es por ello que los ingresos han bajado a un 85%, siendo así que el Sector Textil perdiera más de 200 millones de dólares superando el 53% en comparación al 10% del mes de enero. La Industria Textil en el Ecuador genera más de 160 mil empleos a escala nacional, muchos de los trabajadores son madres cabezas de hogar, pues es la quinta industria más grande del país, según datos proporcionados por la Asociación de Industriales textiles del Ecuador (Gomez, 2020), otro factor importante que afecta directamente a la Industria Textil, es que las compras públicas realizadas por el Estado ecuatoriano no están siendo respetadas en el sentido de que no hay una prevalencia al producto nacional con el producto extranjero.
Por lo que, es imprescindible hacer un análisis sobre la influencia que tiene el Sector Textil en la compra pública, así mismo, el funcionamiento del catálogo dinámico y el predominio del producto nacional.
ANALISIS CONSTITUCIONAL & ADMINISTRATIVO
En la normativa ecuatoriana el artículo 228 de la Constitución de la República establece que “Las compras públicas cumplirán con criterios de eficiencia, transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social. Se priorizarán los productos y servicios nacionales, en particular los provenientes de la economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y medianas unidades productivas.”
En cuanto a estos criterios, estos se refieren a que la Eficiencia debe entenderse por el “gasto estatal útil”, la Transparencia en la forma adecuada en el que el Estado va a adquirir bienes, obras o servicios la cual será por medio del portal público de la SERCOP, Calidad en buscar al mejor ofertante, Responsabilidad Social & Ambiental respecto del interés común de la ciudadanía y, por último, en Priorizar Productos o Servicios que sean nacionales.
En la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública- LOSNCP en su artículo 4 se establecen otros criterios como principios que deben aplicarse en las compras públicas:
“Art. 4.- Principios. - Para la aplicación de esta Ley y de los contratos que de ella deriven, se observarán los principios de legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad; y, participación nacional.”
Estos mandatos de optimización o normas téticas (principios) como lo denominó Rober Alexy, son disposiciones jurídicas que llenan en determinados momentos lagunas o vacíos legales; las cuales sirven como normas inspiradoras del por qué y para qué de las disposiciones jurídicas.
@pch.vector
Por esa razón, la primera que encabeza la lista es el principio de Legalidad, la cual no solo somete a una ley en específico sino a todo el ordenamiento jurídico cuando se refiere a que todo lo que no esté expresamente permitido se entiende prohibido. El Trato justo e Igual que es la posibilidad de tanto personas naturales o jurídicas inscritos en el RUP (Registro Único de Proveedores) puedan participar en el proceso precontractual. La Calidad y Vigencia Tecnológica comprende en que las compras públicas cumplan con los estándares más favorables. El principio de Oportunidad es similar al de Trato justo e Igual, ya que, el portal de compras públicas es amplio para quieres quieran participar en el procedimiento. La Concurrencia hace referencia a que es necesario que el sistema haga un control “exhaustivo” del proceso. El principio de Publicidad & Transparencia que consiste en el derecho que tiene todo ciudadano de conocer y saber cómo se manejan los procedimientos y finalmente la Participación Nacional que es vital para el componente nacional.
CONTRATACION PUBLICA- LOSNCP & COA
Para la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública- LOSNCP la Contratación Pública se refiere a todo procedimiento concerniente a la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras públicas o prestación de servicios incluidos los de consultoría. Se entenderá que cuando el contrato implique la fabricación, manufactura o producción de bienes muebles, el procedimiento será de adquisición de bienes. Se incluyen también dentro de la contratación de bienes a los de arrendamiento mercantil con opción de compra, mientras que, el COA la define como un acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos, entre dos o más sujetos de derecho, de los cuales uno ejerce una función administrativa.
Simplificando estas definiciones, en términos básicos la contratación pública es un medio o instrumento eficaz que emplea el Estado a través del poder estatal para la adquisición de productos o prestación de obras y servicios mediante un procedimiento técnico jurídico utilizando el Portal de compras de la SERCOP.
Ese procedimiento técnico jurídico que se sirve el Estado para la compra pública se compone de diferentes fases tales como la Fase Preparatoria que deriva de momentos previos a la Fase Pre contractual, Fase Contractual, Fase de Ejecución, Liquidación y Evaluación.
En sentido general estas fases funcionan de la siguiente manera:
-Fase Preparatoria:
- Inicia con el Plan Anual de Contrataciones (PAC), la Secretaría General de Planificación o SENPLADES establecerá que las Entidades Contratantes, para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sus objetivos y necesidades institucionales, formularán el PAC con el presupuesto correspondiente.
- Continua con los Estudios en el que la entidad deberá contar con los estudios y diseños completos, definitivos y actualizados, planos y cálculos, especificaciones técnicas, debidamente aprobados por las instancias correspondientes, vinculados al PAC.
- Y finaliza con los Pliegos Contractuales que son documentos de adhesión, es decir, aquel en el que las condiciones vienen preestablecidas por una parte, ya que se establecen reglas de la contratación, motivado en los estudios (definitivos, completos y actualizados), certificando el presupuesto y justificado en el plan anual de contratación, es crucial que los pliegos contengan criterios de valoración que incentiven y promuevan la participación local y nacional, mediante un margen de preferencia para los proveedores de obras, bienes y servicios de origen local y nacional.
-Fase Pre Contractual:
- Comprende la publicación de la convocatoria o invitación por intermedio del portal de compras públicas, el procedimiento de aclaraciones, observaciones y respuestas, contenidos y análisis de las ofertas, informes de evaluación hasta la adjudicación y notificación de los resultados de dicho procedimiento (art. 49- LOSNCP)
- Se presentan ofertas técnicas & económicas por parte de los oferentes inscritos en el RUP, sean personas naturales o jurídicas.
- Por último, evaluación y recomendación de la adjudicación en el que la máxima autoridad de la institución de acuerdo a los procesos a seguir en base al tipo de contratación, adjudicara el contrato, al oferente cuya propuesta represente el mejor costo (Gaona, Matabay, 2017, pág. 15)
-Fase Contractual:
- Se toma en cuenta los requisitos para la contratación como la competencia del órgano de contratación; La capacidad del adjudicatario; La existencia de disponibilidad presupuestaria y de los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de las obligaciones.
- Y se suscribe el contrato.
-Fase de Ejecución:
- Por otro lado, es esta fase se considera el plazo, cumplimiento del objeto contractual & precio.
COMPRAS PUBLICAS – PRODUCTO NACIONAL & SECTOR TEXTIL
@prostooleh
La LOSNCP supone una Feria Inclusiva que es un evento realizado al que acuden las Entidades Contratantes a presentar sus demandas de bienes y servicios, que generan oportunidades valiéndose de la participación incluyente, de artesanos, micro y pequeños productores en procedimientos ágiles y transparentes, para adquisición de bienes y servicios, de conformidad con el reglamento, además, contempla la Compra de Inclusión que será por el estudio realizado por la Entidad Contratante en la fase Pre Contractual que tiene por finalidad propiciar la participación local, acorde con la normativa y metodología definida por el Servicio Nacional de Contratación Pública en coordinación con los ministerios que ejerzan competencia en el área social y las conclusiones de la Compra de Inclusión se deberán reflejar en los Pliegos[1].
Ahora bien, cabe preguntarse cómo se está procediendo con la adquisición de productos nacionales en el Sector Textil en cuanto a la participación nacional por la época de pandemia o si se está cumpliendo con el modelo para fijar el esquema de trazabilidad enfocado en el encadenamiento productivo para los sectores textiles y confección.
Tal como lo manifiesta Javier Díaz presidente de la AITE “La compra pública el 100% debe ser para el Ecuador, productos 100% ecuatorianos, porque cada centavo de dinero público debe quedarse en el Ecuador, y eso no es depender del Estado, es simplemente decir que son recursos clave para dinamizar la economía local” Todo en vista de que se evidencia que el Estado no está priorizando la compra pública nacional como lo manda la ley.
Inicialmente las productoras textiles deben cumplir con ciertos requisitos previamente establecidos para que puedan ser contratadas, la entidad estatal contratante debe realizar un proceso interno de compra, por ello se presentan los procedimientos dinámicos, que es con el que se realiza compras a las asociaciones de la economía popular y solidaria por el catálogo electrónico del portal de compras públicas (Gaona, Matabay, 2017, pág. 11) y casi como excepción se podrá optar por otro proceso cuando no hay lo que se necesita como la subasta inversa electrónica[2] de bienes normalizados[3].
En lo que concierne al sector textil, el Servicio Nacional de Contratación Pública- SERCOP, convoca por el Portal Institucional (www.sercop.gob.ec) a nivel nacional a todas las personas naturales o jurídicas que deseen participar de forma individual o en asociación o consorcio o compromiso de asociación y consorcio, en el procedimiento de selección de proveedores con la ayuda de las Ferias Inclusivas que fueron mencionada anteriormente, para la provisión de “productos textiles”; y, posteriormente ser incluidos en el Catálogo Dinámico Inclusivo, siempre que se encuentren habilitadas en el Registro Único de Proveedores- RUP [4]y cumplan con las siguientes condiciones de inclusión:
En el que se priorizarán la participación de los proveedores que, habiendo cumplido las condiciones antes descritas, cumplan adicionalmente con las siguientes:
Aparentemente para el SERCOP, estas condiciones “son cumplidas”, no obstante, en la práctica no es así, se refleja una gran problemática de la compra pública en el país, en virtud de que en los catálogos dinámicos inclusivos se demuestra que no hay un control sobre la compra mismo y sobre el componente nacional, pues, el mal manejo acarrea que los productos hechos en el Ecuador disminuyan y con eso la pérdida de empleo para varias personas e incluso el cierre de empresas textiles.
Del total de la compra pública al Sector textil, el 54% se lo hace por medio del catálogo dinámico inclusivo (Endara, 2020). En el caso de los contratos de textiles con el Estado cada año llegan a $100 millones. De eso, el 50% ($50 millones) se adjudica sin ningún tipo de concurso, a artesanos incluidos en el catálogo dinámico inclusivo, relacionado a la Economía Popular y Solidaria. Todo esto dentro del programa “Hilando el Desarrollo” (Díaz, 2020).
Esto quiere decir que el sistema de la contratación del Estado no está constituyendo una herramienta de gestión en políticas públicas, todo lo contrario, no satisface ni favorece a la democratización de adquisiciones, porque no hay un desempeño correcto en su método y eso impide que no funcione el balance entre una economía local estable y el desarrollo sostenible en la sociedad para la adquisición de insumos nacionales de quienes si forman parte del sector textil.
El problema radica en que no se ha hecho una depuración del catastro de proveedores , por lo que, más de 6.000 calificados, solo 1.500 corresponden a confeccionista o productores textiles. O sea, no se verifica que los beneficiarios de un contrato tengan la capacidad para cumplir con los bienes ofertados y ni siquiera se cumple con el porcentaje del 40%, establecido en la Ley, de componente nacional en las confecciones de ropa (Díaz, 2020).
Con lo que respecta al SERCOP, este no verifica a profundidad la condición jurídica de cada oferente, ni si es capaz para participar en este procedimiento durante la etapa precontractual, o de la ejecución del convenio marco[6], en caso de que fuere adjudicado. Es deber del SERCOP solicitar a cualquier interesado la documentación probatoria correspondiente, siempre que la misma no conste en un registro público de libre acceso o que ésta haya sido previamente entregada para el registro y la habilitación en el Registro Único de Proveedores (SERCOP, 2016).
El dilema es que varios proveedores que están en el catálogo electrónico no son confeccionistas o no forman parte del Sector Textil ecuatoriano como tal, cuando el ser actor de economía popular y solidaria o empresa productora textil es uno de los requisitos que se debe tomar en cuenta para integrarse al catálogo de proveedores.
Las consecuencias del inadecuado manejo del Servicio Nacional de Contratación Pública no permiten que se cumplan con los principios que reconoce la Constitución y la LOSNCP de igualdad, calidad, transparencia, publicidad y en especial el de participación nacional. No se está fomentando la participación de Micro y Pequeñas Empresas así como también de Actores de la Economía Popular y Solidaria, o considerando en dinamizar la economía local y más aún en estos tiempos difíciles, en el que el mismo Fondo Monetario Internacional (FMI) calcula que la economía del Ecuador decrecerá 10,9% en el 2020, por la crisis económica en el contexto de la pandemia del covid-19, de manera que el Ecuador es la segunda más afectada de todo Latinoamérica (Tapia, 2020).
CONCLUSION
Para sintetizar lo antes expuesto, es indispensable que se alcance una transparencia en todos los procesos de contratación pública y el acceso total de información de esos contratos luego de la fase contractual y firma del convenio marco con el proveedor, en especial que se logre la absoluta inclusión de productos nacionales y se respeten todos los principios que establecen las leyes. La buena gestión que debe realizar el SERCOP al igual que el Estado ecuatoriano en general fomentaría vías reales para la producción de bienes como los productos provenientes del Sector Textil. De hecho “El Ecuador cuenta con un marco institucional y normativo sobre el sistema de compra pública relativamente moderno, con fuerte tendencia hacia la utilización masiva de medios electrónicos como soporte y medio para la realización de transacciones con el sector público (Peña, 2016)”. Justamente con la correcta utilización de este sistema, aumentaría la producción textil y evitaría más perdidas monetarias, cierres de empresas, despidos de empleados para este sector. El Ecuador siempre ha producido productos con calidad, por lo que ahora más que nunca se deben consumir productos 100% nacionales para ayudar, reactivar e incentivar el crecimiento de la economía local.
Referencias Bibliográficas:
Gómez, Sofía (2020) “Consume Local” lawatelier [blog]. 5 de agosto de 2020. Disponible en: < https://www.lawatelierec.com/post/consume-local > [Consultado el 28 de agosto de 2020].
Constitución de la Republica del Ecuador. (2008). Registro Oficial 449 de 20 de octubre de 2008. Reformas en Registro Oficial- Suplemento de 13 de julio 2011
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. (2008). Registro Oficial 395 de 4 de agosto de 2008. Reformas en Registro Oficial- Suplemento de 21 de agosto 2018
Gaona, Sonia y Ricardo Matabay (2017) Impacto de las Compras públicas en las asociaciones de producción textil de la economía Popular y Solidaria en la ciudad de Quito, periodo 2014 – 2016. Quito-Ecuador: Universidad Central del Ecuador.
La hora Ecuador (2020) “Las compras públicas en el sector textil no son transparentes ni competitivas” La Hora [en línea]. 18 de febrero de 2020. Disponible en: <https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/economia/4/estado-eps-compra-textiles> [Consultado el 1 de septiembre de 2020].
Endara, Verónica (2020) “Estado prioriza a las EPS en la compra de textiles” El Telégrafo [en línea]. 26 de febrero de 2020. Disponible en: <https://lahora.com.ec/noticia/1102306798/las-compras-publicas-en-el-sector-textil-no-son-transparentes-ni-competitivas> [Consultado el 1 de septiembre de 2020].
Tapia, Evelyn (2020) “La economía del Ecuador sería la segunda más afectada en la región, según el FMI” El Comercio [en línea]. 16 de julio de 2020. Disponible en: <https://www.elcomercio.com/actualidad/economia-ecuador-afectada-pandemia-fmi.html> [Consultado el 1 de septiembre de 2020].
SERCOP (2016) “Confección Textil” Servicio Nacional de Contratación Pública [en línea]. Disponible en: < https://portal.compraspublicas.gob.ec/sercop/confeccion-textil/> [4 de septiembre de 2020].
Peña Ayala, Santiago (2016) Análisis del Marco Legal de Compras Públicas en Ecuador Oportunidades y Barreras para la incorporación de criterios sostenibles [PDF]. Ecuador: Editorial. PNUMA Disponible en: <https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/files/legal_review.pdf> [Consultado el 5 de septiembre].
[1] Pliegos: Documentos precontractuales elaborados y aprobados para cada procedimiento, que se sujetarán a los modelos establecidos por el Servicio Nacional de Contratación Pública.
[2] Subasta Inversa: Para la adquisición de bienes y servicios normalizados que no consten en el catálogo electrónico, las Entidades Contratantes deberán realizar subastas inversas en las cuales los proveedores de bienes y servicios equivalentes, pujan hacia la baja el precio ofertado, en acto público o por medios electrónicos a través del Portal de COMPRASPUBLICAS.
[3] Bienes Normalizados: Objeto de contratación cuyas características o especificaciones técnicas se hallen homologados y catalogados
[4] RUP: Es la Base de Datos de los proveedores de obras, bienes y servicios, incluidos los de consultoría, habilitados para participar en los procedimientos establecidos en esta Ley. Su administración está a cargo del Servicio Nacional de Contratación Pública y se lo requiere para poder contratar con las Entidades Contratantes.
[5] Proveedor: Es la persona natural o jurídica nacional o extranjera, que se encuentra inscrita en el RUP, de conformidad con esta Ley, habilitada para proveer bienes, ejecutar obras y prestar servicios, incluidos los de consultoría, requeridos por las Entidades Contratantes.
[6] Convenio Marco: Es la modalidad con la cual el Servicio Nacional de Contratación Pública selecciona los proveedores cuyos bienes y servicios serán ofertados en el catálogo electrónico a fin de ser adquiridos o contratados de manera directa por las Entidades Contratantes en la forma, plazo y demás condiciones establecidas en dicho Convenio.
Este artículo se ha realizado por la redacción del equipo de EOB, si quieres contactar con nosotros mándanos un mail a info@enriqueortegaburgos.com